Aula 02: Princípios constitucionais do Direito Administrativo

Princípios administrativos constitucionais

Princípio Legalidade: possui duas vertentes, a de supremacia da lei – a lei é superior aos demais atos jurídicos, sejam eles administrativos, privados, etc, à exceção da Constituição – e a de reserva de lei, segundo a qual a atuação do Estado deve ser previamente autorizada por lei, que difere da legalidade aplicada aos particulares:

“Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”. MEIRELLES, Hely Lopes.

Para os particulares, vale a autonomia privada, de modo que, inexistindo lei que proíba determinada conduta, os particulares são livres para atuar. Para a doutrina clássica, aos particulares apenas se aplica a vertente de supremacia da lei, e não a de reserva de lei.

CF, “Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)”

Esse posicionamento, por sua vez, tem sofrido muitas críticas porque não corresponde completamente à verdade. O particular não tem a lei como único parâmetro norteador de sua conduta, uma vez que deve considerar também, no mínimo, a Constituição e os direitos fundamentais – eficácia horizontal direta ou imediata dos direitos fundamentais (possibilidade de os direitos fundamentais serem aplicados aos particulares de forma direta, sem a participação do legislador, ou seja, sem que haja lei ou atos normativos que o regulamentem). Promove-se, assim, uma relativização da inaplicabilidade da reserva de lei ao particular ou da iniciativa privada.

Paralelamente, há também uma relativização da incidência da reserva de lei sobre a Administração Pública, como acontece, por exemplo, com os casos excepcionais em que é permitida a edição de decretos autônomos, sem fundamento em uma lei, mas com fundamento direto na Constituição.

Princípio da impessoalidade: deve ser analisado enquanto isonomia, ao tratar com igualdade os iguais e desigualdade os desiguais, na medida da sua desigualdade (igualdade material), e da proibição de promoção impessoal, uma vez que o agente público atua em nome do Estado, e não próprio, devendo pautar-se pela satisfação do interesse público ao invés do seu interesse público.

CF, “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

I - homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição;

(...)

Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)

§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.”

Princípio da moralidade: a Administração deve agir de acordo com padrões éticos, de probidade, de decoro e boa-fé, mas se trata de uma moralidade pública, e não os padrões morais que guiam determinada pessoa ou grupo social, do que se revela sua complexidade. A moralidade, nesse sentido, é, então, um conceito aberto pendente de delimitação.

Lei Federal nº 9.784/1999, “Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.”

CF, “Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)”

Em julgamento sobre a possibilidade de o Gabinete do Presidente da República ser obrigado a apresentar os gastos realizados com cartões corporativos ao Poder Legislativo (CPI dos cartões corporativos), o STF apresentou breve divagação sobre o tema, nos seguintes termos:

“Ninguém está acima da Constituição e das leis da República. Todos, sem exceção, são responsáveis perante a coletividade, notadamente quando se tratar da efetivação de gastos que envolvam e afetem a despesa pública. Esta é uma incontornável exigência de caráter ético-jurídico imposta pelo postulado da moralidade administrativa.

Sabemos todos que o cidadão tem o direito de exigir que o Estado seja dirigido por administradores íntegros, por legisladores probos e por juízes incorruptíveis, que desempenhem as suas funções com total respeito aos postulados ético-jurídicos que condicionam o exercício legítimo da atividade pública. O direito ao governo honesto - nunca é demasiado reconhecê-lo - traduz uma prerrogativa insuprimível da cidadania.

O sistema democrático e o modelo republicano não admitem - nem podem tolerar - a existência de regimes de governo sem a correspondente noção de fiscalização e de responsabilidade. Nenhum membro de qualquer instituição da República, por isso mesmo, pode pretender-se excluído da crítica social ou do alcance do controle fiscalizador da coletividade e dos órgãos estatais dele incumbidos.” (MS 27141 MC/DF, Relator ministro Celso de Mello, julgado em 22 de fevereiro de 2008)

Princípio da publicidade: que se relaciona ao acesso do público aos atos praticados pelo Estado, sendo o sigilo uma exceção à regra de publicização quando expor a segurança da sociedade e do Estado a perigo.

Lei de acesso à informação, “Art. 3º Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:

I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção (...)

III - informação sigilosa: aquela submetida temporariamente à restrição de acesso público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado”

CF, “Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)”

Em relação à extensão da efetividade do princípio da publicidade, tendo em conta aqueles que a ela se submetem, seu fundamento, e sua consequência, qual seja, a de legitimidade material do poder, o ministro Celso de Mello do STF, no mesmo julgado sobre a CPI dos cartões corporativos mencionada acima, posiciona-se no sentido que:

“O Gabinete da Presidência da República, ao negar ao Poder Legislativo, em seu legítimo exercício do poder fiscalizador, o acesso dos gastos públicos referentes aos seus cartões corporativos, entra em flagrante colisão com esses institutos norteadores da administração federal, em especial aos princípios da publicidade e da moralidade pública. (...)

No Estado Democrático de Direito, não se pode privilegiar o mistério, porque a supressão do regime visível de governo compromete a própria legitimidade material do exercício do poder. A Constituição republicana de 1988 dessacralizou o segredo e expôs todos os agentes públicos a processos de fiscalização social, qualquer que seja o âmbito institucional (Legislativo, Executivo ou Judiciário) em que eles atuem ou tenham atuado.” (MS 27141 MC/DF, Relator ministro Celso de Mello, julgado em 22 de fevereiro de 2008)

No mesmo julgado, em relação ao perigo de uso da segurança nacional como parâmetro para o estabelecimento do sigilo, o STF nos ensina sobre a necessidade de parcimônia em sua utilização, a fim de se preservar a moralidade na Administração Pública e o respeito às liberdade públicas:

“É importante salientar, neste ponto, que o modelo de governo instaurado em nosso País, em 1964, mostrou-se fortemente estimulado pelo "perigoso fascínio do absoluto" (Pe. JOSEPH COMBLIN, "A Ideologia da Segurança Nacional - O Poder Militar na América Latina", p. 225, 3ª ed., 1980, trad. de A. Veiga Fialho, Civilização Brasileira), pois privilegiou e cultivou o sigilo, transformando-o em "praxis" governamental institucionalizada,ofendendo, frontalmente, desse modo, o princípio democrático.

Ao assim proceder, esse regime autoritário, que prevaleceu no Brasil durante largo período (1964-1985), apoiou a condução e a direção dos negócios de Estado em concepção teórica - de que resultou a formulação da doutrina de segurança nacional - que deu suporte a um sistema claramente inconvivente com a prática das liberdades públicas” (MS 27141 MC/DF, Relator ministro Celso de Mello, julgado em 22 de fevereiro de 2008)

Princípio da eficiência: é um reflexo da reforma administrativa promovida pela EC nº 19/1999, simbolizando a transição do Estado burocrático para o Estado gerencial, mas assim como a moralidade, é um conceito aberto, sendo o único parâmetro disponível o de se obter o melhor resultado a partir da menor quantidade de recursos, o que não deve ser considerado a partir um único elemento, como o dinheiro, mas do todo, como os ganhos ou mitigação de perdas sociais.

Exemplo: Uma licitação pode considerar o menor preço, melhor técnica ou técnica e preço combinados.

CF, “Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)”

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