Aula 07: Teoria do Estado - Autarquias (delegação legis)

Autarquias

• Conceito: pessoa jurídica de direito público criada por lei específica de iniciativa do chefe do Executivo, independente de qualquer registro, e integrante da Administração Indireta que presta atividade típica de Estado.

CF, "Art. 37 (...) XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação"

• Regime de contratação: estatutário, em regra, mas existem casos de contratação por CLT, em regime excepcional, que ocorreram entre a vigência da Lei 9.962/2000 e o julgamento da ADIN 2135/2008.

A Constituição exigiu um regime único para contratação de pessoal em cada pessoa jurídica de direito público, sem mencionar qual seria, havendo quem defenda que deve necessariamente ser um regime diferente do aplicável à iniciativa privada - estatutário (doutrina majoritária) - e quem defenda que poderia ser a CLT (doutrina minoritária).

Dez anos depois veio a EC 19/1998, que fez a Reforma Administrativa ao alterar diversas normas da Constituição, inclusive o Art. 39 que previa o regime único, para retirar a menção à sua obrigatoriedade. Em 2000, então, a Lei Federal nº 9.962 acabou com o regime único - regime do emprego público -, autorizando a aplicação do regime estatutário e CLT simultaneamente.

Vinte anos depois, em 2008, a partir da ADIN 2135, Informativo 474, o STF declarou essa alteração inconstitucional, em caráter liminar, devido a um vício formal, e não material (uma casa alterou a redação sem a apreciação da outra). Quando o STF declara a inconstitucionalidade de uma EC, volta a redação anterior - repristinação.

• Bens das autarquias: são bens públicos, (i) tendo sua alienação condicionada pela lei - inalienabilidade -, devendo ser desafetado (bem dominical), avaliação prévia para estabelecimento do valor, motivação, licitação - havendo hipótese de licitação dispensada - e autorização legislativa específica para bens imóveis; (ii) impenhorabilidade; (iii) imprescritibilidade, não cabendo prescrição aquisitiva de bem público, ou seja, não cabe usucapião; e (iv) não onerabilidade, não admitindo garantia real sobre bem público.

- Impenhorabilidade:

CC, "Art. 100 Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

Art. 101 Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei."

Lei Federal n 8.666/1993, "Art. 17 A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos: a) dação em pagamento; b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei; d) investidura; e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo; f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição; h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze) módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais;

II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos seguintes casos: a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação; b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública; c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica; d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente; e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da Administração Pública, em virtude de suas finalidades; f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe.

§ 1º Os imóveis doados com base na alínea "b" do inciso I deste artigo, cessadas as razões que justificaram a sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada a sua alienação pelo beneficiário.

§ 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se:

I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;

II - a pessoa natural que, nos termos da lei, regulamento ou ato normativo do órgão competente, haja implementado os requisitos mínimos de cultura, ocupação mansa e pacífica e exploração direta sobre área rural situada na Amazônia Legal, superior a 1 (um) módulo fiscal e limitada a 15 (quinze) módulos fiscais, desde que não exceda 1.500ha (mil e quinhentos hectares);

§ 2º-A. As hipóteses do inciso II do § 2o ficam dispensadas de autorização legislativa, porém submetem-se aos seguintes condicionamentos:

I - aplicação exclusivamente às áreas em que a detenção por particular seja comprovadamente anterior a 1o de dezembro de 2004;

II - submissão aos demais requisitos e impedimentos do regime legal e administrativo da destinação e da regularização fundiária de terras públicas;

III - vedação de concessões para hipóteses de exploração não-contempladas na lei agrária, nas leis de destinação de terras públicas, ou nas normas legais ou administrativas de zoneamento ecológico-econômico; e

IV - previsão de rescisão automática da concessão, dispensada notificação, em caso de declaração de utilidade, ou necessidade pública ou interesse social.

§ 2º-B. A hipótese do inciso II do § 2o deste artigo:

I - só se aplica a imóvel situado em zona rural, não sujeito a vedação, impedimento ou inconveniente a sua exploração mediante atividades agropecuárias;

II – fica limitada a áreas de até quinze módulos fiscais, desde que não exceda mil e quinhentos hectares, vedada a dispensa de licitação para áreas superiores a esse limite;

III - pode ser cumulada com o quantitativo de área decorrente da figura prevista na alínea g do inciso I do caput deste artigo, até o limite previsto no inciso II deste parágrafo.

§ 3º Entende-se por investidura, para os fins desta lei:

I - a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente ou resultante de obra pública, área esta que se tornar inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação e desde que esse não ultrapasse a 50% (cinqüenta por cento) do valor constante da alínea "a" do inciso II do art. 23 desta lei;

II - a alienação, aos legítimos possuidores diretos ou, na falta destes, ao Poder Público, de imóveis para fins residenciais construídos em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelétricas, desde que considerados dispensáveis na fase de operação dessas unidades e não integrem a categoria de bens reversíveis ao final da concessão.

§ 4º A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado;

§ 5º Na hipótese do parágrafo anterior, caso o donatário necessite oferecer o imóvel em garantia de financiamento, a cláusula de reversão e demais obrigações serão garantidas por hipoteca em segundo grau em favor do doador.

§ 6º Para a venda de bens móveis avaliados, isolada ou globalmente, em quantia não superior ao limite previsto no art. 23, inciso II, alínea "b" desta Lei, a Administração poderá permitir o leilão."

- Imprescritibilidade:

CC, "Art. 102 Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião."

CF, "Art. 183 (,,,) § 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

(...)

Art. 191 (...) Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião."

Súmula STF nº 340, "Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião."

• Responsabilidade civil das autarquias: responsabilidade objetiva, em regra.

CF, "Art. 37 (...) § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa."

• Foro competente: Justiça Federal, se for autarquia federal, e Justiça Estadual para os demais casos.

CF, "Art. 109 Aos juízes federais compete processar e julgar:

I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho"

• Prerrogativas das autarquias: prerrogativas inerentes ao patrimônio, aplicados aos bens públicos; e prerrogativas processuais, como (i) prazo diferenciado para contestar e recorrer (em dobro, e não mais em quadruplicado, como era no CPC 1973), (ii) intimação pessoal de procuradores do estado e do município, para além dos advogados da União; (iii) reexame necessário em relação às decisões contrárias às autarquias; (iv) dispensa de depósito para propositura de algumas ações, como as rescisórias; e prerrogativas tributárias, de imunidade.

CF, "Art. 150 Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...)

VI - instituir impostos sobre:

a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; (...)

§ 2º A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes."

• Tipos de autarquias: são as agências executivas, agências reguladoras e associações públicas.

- Agências​ executivas: são autarquias ou fundações que são classificadas como agências executivas por decreto do presidente da república, celebrando contrato de gestão com a União - primeiro celebra o contrato de gestão que estabeleça metas e prazos, ao mesmo tempo que aumenta sua autonomia, para apenas depois se tornar agência executiva, além de não precisar realizar licitação com valor até 20% do convite - em contraposição aos 10% de regra -, que para contratos que não sejam de obra ou engenharia corresponde a R$ 16 mil), e para contratos de obra e engenharia R$ 30 mil.

Seu objetivo é executar as metas e prazos estabelecidos no contrato de gestão.

Lei Federal nº 9.649/1998, "Art. 51 O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:

I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;

II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.

§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da República.

§ 2º O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para as Agências Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de Gestão."

Lei Federal nº 8.666/1993, "Art. 24 É dispensável a licitação: (...)

IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos"

- Agências reguladoras: em geral, sua natureza é estabelecida pela própria norma específica de sua criação, e seu objetivo é cumprir função regulatória, que é uma atividade complexa - em contraposição às metas e prazos previstos para as agências executivas -, como editar normas (função quase legislativa, nos termos da professora Di Pietro) e realizar julgamentos (função quase judiciária, para Di Pietro), embora subordinado ao controle jurisdicional, e poderes sancionatório.

- Associações públicas: a Lei Federal nº 11.107/2005 (Lei do Consórcio Público), ao conceituar o consórcio público como um contrato que vai ser celebrado entre os entes federados para consecução de objetivos comuns, obriga a criação de uma nova pessoa jurídica para a execução do contrato de consórcio - personificação do consórcio público. A lei prevê, por fim, que essa pessoa jurídica, se de natureza pública, se denominará associação pública e integrará a Administração Pública Indireta de todos os consorciados:

Lei Federal nº 11.107/2005, "Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:

I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;

II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.

§ 1º O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados."

• Carvalhinho e Alexandre Aragão: defendem que o rol permanece o mesmo e que as associações públicas se encaixariam em um dos gêneros elencados constitucionalmente - eles seriam uma espécie de autarquia pluri, multi ou interfederativa, considerando-se que ambas são pessoas públicas criadas por lei, integram a Administração Pública Indireta e ambas vão explorar atividade não econômica. A própria lei de consórcios públicos menciona essa hipótese ao alterar o art. 41, IV do Código Civil:

Lei Federal nº 11.107/2005, "Art. 16 O inciso IV do art. 41 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Código Civil, passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 41 ...................................................................................

................................................................................................

IV – as autarquias, inclusive as associações públicas"

• Di Pietro e Marçal Justen Filho: defendem que houve, assim, um alargamento do rol de entidades da Administração Pública, composta, então, pelas autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas e associações públicas.